中國(guó)粉體網(wǎng)訊 補(bǔ)貼被砍,、消納困難、配額難產(chǎn),，2018年的中國(guó)光伏行業(yè)面臨重重挑戰(zhàn),，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已成必由之路
突來(lái)“新政”
5月31日，光伏行業(yè)迎來(lái)急剎車,。國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）,。通知自發(fā)文之日（5月31日）開(kāi)始實(shí)行,，沒(méi)有留出任何緩沖期。
根據(jù)新政,，2018年將暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模指標(biāo),，并禁止各地安排需國(guó)家補(bǔ)貼的普通光伏電站建設(shè)。分布式光伏項(xiàng)目今年安排建設(shè)規(guī)模為10GW,。
按照中國(guó)目前的管理體系,，國(guó)家能源局負(fù)責(zé)制定年度光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，各�,。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）發(fā)改委（能源局）負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目。享受國(guó)家補(bǔ)貼資金的新增光伏發(fā)電項(xiàng)目的備案總規(guī)模原則上不得超過(guò)國(guó)家下達(dá)的規(guī)模指標(biāo),，超出規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目不享受補(bǔ)貼,。
除了限制2018年新增補(bǔ)貼規(guī)模，三部委還進(jìn)一步降低了光伏電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),。
2013年出臺(tái)的光伏分區(qū)上網(wǎng)電價(jià)政策和分布式發(fā)電補(bǔ)貼政策,，曾極大地提高企業(yè)投資光伏電站的積極性,。按照該政策，全國(guó)根據(jù)不同的太陽(yáng)能資源稟賦被分為Ⅰ,、Ⅱ,、Ⅲ類資源區(qū)，上網(wǎng)電價(jià)分別為0.9元/千瓦時(shí),、0.95元/千瓦時(shí),、1元/千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分,，通過(guò)可再生能源發(fā)展基金進(jìn)行補(bǔ)貼,。對(duì)分布式光伏發(fā)電，則按照全電量補(bǔ)貼的政策,，以0.42 元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼,。
“通知”發(fā)出后，三類資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別降至0.5,、0.6和0.7元/千瓦時(shí),。分布式光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼則跌降至0.32元/千瓦時(shí)。
這也是中國(guó)在不到一年時(shí)間內(nèi)對(duì)光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)第二次下調(diào),。2017年12月,，分布式度電補(bǔ)貼剛剛從0.42元/千瓦時(shí)降至0.37元/千瓦時(shí)。
“我們對(duì)補(bǔ)貼退坡早有心理準(zhǔn)備,，但新政來(lái)得太突然,，并且是一刀切，沒(méi)有給大家留緩沖的時(shí)間,�,！睆V東省太陽(yáng)能協(xié)會(huì)人士告訴南方能源觀察記者。
控規(guī)模,、降補(bǔ)貼意味著光伏的發(fā)展思路已經(jīng)發(fā)生改變,，光伏行業(yè)迫切需要擺脫補(bǔ)貼依賴，從單純擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)進(jìn)步,，實(shí)現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
“補(bǔ)貼最終要退出,，這也是補(bǔ)貼的基本原則,，中國(guó)的手腳慢了，早點(diǎn)退出更好,，否則對(duì)新增的光伏項(xiàng)目影響比較大,。”廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示,。
在產(chǎn)業(yè)鏈下游,，分布式光伏項(xiàng)目受新政影響最大。因?yàn)槟壳爸袊?guó)新增的光伏裝機(jī)主要為分布式項(xiàng)目，布局正由西部地區(qū)向中東部地區(qū)轉(zhuǎn)移,。僅2017年一年,，分布式光伏發(fā)電就新增19.44GW，相當(dāng)于過(guò)去三年分布式新增裝機(jī)的總和,。今年一季度分布式新增裝機(jī)規(guī)模達(dá)到7.685GW,，同比增長(zhǎng)217%，占新增光伏發(fā)電裝機(jī)的79.6%,。過(guò)快增長(zhǎng)的裝機(jī),，幾乎已經(jīng)提前用完了全年的指標(biāo)規(guī)模。
“斷奶”余波
新政沖擊之下,，有部分投資者和業(yè)主正處于觀望狀態(tài),。
“新政出臺(tái)以后，有客戶立即取消訂單,，有的客戶提出要降價(jià)”,，廣東永光新能源有限公司董事總經(jīng)理孫韻琳博士對(duì)eo記者表示。該公司主要為光伏電站提供項(xiàng)目咨詢,、設(shè)計(jì)和檢測(cè)評(píng)估及項(xiàng)目驗(yàn)收等服務(wù),。
光伏電站市場(chǎng)需求出現(xiàn)明顯下滑。根據(jù)中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王勃華預(yù)測(cè),，2018年新增光伏裝機(jī)預(yù)計(jì)在30—35GW左右,，降幅超過(guò)43%。
由于下游需求銳減,，去年開(kāi)始擴(kuò)張的中上游企業(yè)面臨產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn),。中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)硅業(yè)分會(huì)統(tǒng)計(jì)，到2018年,，國(guó)內(nèi)多晶硅產(chǎn)能將達(dá)到43.3萬(wàn)噸/年,，同比增長(zhǎng)57%，并且大部分新增量都集中在三季度以后,。而2017年國(guó)內(nèi)多晶硅全年產(chǎn)量為24.2萬(wàn)噸,。
賽迪智庫(kù)的預(yù)測(cè)報(bào)告指出，光伏新增市場(chǎng)規(guī)模增速將會(huì)放緩甚至下滑,，上下游各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格都將進(jìn)一步下探,，企業(yè)將會(huì)承受較大的價(jià)格壓力。
中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王勃華在2018第三屆世紀(jì)光伏大會(huì)上表示,，目前擴(kuò)產(chǎn)的勢(shì)頭還是很猛烈,，2011年盲目擴(kuò)產(chǎn)引發(fā)的產(chǎn)能過(guò)剩潮警示業(yè)內(nèi)，大家還是要理性一些,。
失控的裝機(jī)規(guī)模
中國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)提前了兩年三個(gè)月就已經(jīng)完成2020年的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)—105GW,。截至到2018年4月底,，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)超過(guò)140GW。
但國(guó)家層面與地方政府之間對(duì)于光伏發(fā)電的規(guī)劃并不協(xié)調(diào),，尤其是在光伏電站審批權(quán)下放后,，更增加了能源主管部門管控光伏發(fā)電規(guī)模的難度，而規(guī)模失控正是造成光伏補(bǔ)貼缺口逐年拉大的主要原因,。
“‘十二五’期間,，光伏發(fā)電規(guī)劃從最初的5GW上調(diào)至10GW，再到15GW,，最后又從21GW調(diào)整至35GW,，沒(méi)有哪一個(gè)行業(yè)的五年規(guī)劃變化如此之大，總量目標(biāo)根本沒(méi)有控制,�,！泵蠎椾票硎尽�
擴(kuò)張始于2013年,。為應(yīng)對(duì)歐美對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品展開(kāi)“反傾銷反補(bǔ)貼”調(diào)查而導(dǎo)致的海外市場(chǎng)萎縮,，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能無(wú)處釋放，2013年6月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了6項(xiàng)支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施,，從政策引導(dǎo),、全額收購(gòu)光伏發(fā)電量、完善電價(jià)政策,、提供融資支持,、鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)、鼓勵(lì)兼并重組方面支持光伏行業(yè)走出困境,。
在固定電價(jià)刺激下,，大批光伏企業(yè)及其他傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)入光伏電站建設(shè)領(lǐng)域。德勤在2013年12月發(fā)布的《中國(guó)清潔技術(shù)行業(yè)調(diào)查報(bào)告》顯示,，那時(shí)國(guó)內(nèi)“排隊(duì)”的光伏項(xiàng)目就達(dá)到130GW,，比國(guó)家“十二五”目標(biāo)還要超出3倍之多。
但針對(duì)光伏的補(bǔ)貼資金（可再生能源發(fā)展基金）只有一個(gè)來(lái)源,，即可再生能源電價(jià)附加費(fèi),，由電網(wǎng)企業(yè)向用戶征收。目前的征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)五次調(diào)整,，為1.9分錢/千瓦時(shí),。
固定電價(jià)的設(shè)定與光伏成本下降的速度不同步，使兩者之間迅速形成了巨大盈利空間,，更進(jìn)一步點(diǎn)燃了市場(chǎng)的投資熱情,，加劇光伏發(fā)電規(guī)模走向失控,。尤其是分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼四年未下調(diào),，直至2017年才進(jìn)行第一次調(diào)整,，從0.42元/千瓦時(shí)降至0.37元/千瓦時(shí)，降幅只有11.9%,。同一時(shí)期,，占光伏電站總成本60%的多晶硅組件價(jià)格則一路下跌，從2013年的3.9元/瓦降至2018年的2.4元/瓦,，降幅達(dá)到38.5%,。單晶硅組件價(jià)格也已降至2.5元/瓦，降幅為37.8%,。這也是近兩年分布式光伏爆發(fā)式增長(zhǎng)的重要原因之一,。
光伏規(guī)模失控帶來(lái)巨大的補(bǔ)貼缺口，已經(jīng)成為制約光伏發(fā)展的突出問(wèn)題,。國(guó)家能源局公布的數(shù)據(jù)顯示,，截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元,，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元,。新增10GW分布式光伏，則意味著每年需要增加補(bǔ)貼40億元,，補(bǔ)貼20年需要800億元,。
規(guī)模控制之難
盡管國(guó)家能源局自2014年起實(shí)施光伏發(fā)電年度指導(dǎo)規(guī)模管理,，但能源主管部門與地方政府利益并不一致,，導(dǎo)致規(guī)模管理政策難以落實(shí)。
部分地方政府為了鼓勵(lì)投資開(kāi)發(fā),，執(zhí)行“先建先得”政策,，即具備開(kāi)工條件的光伏（分布式）地面電站項(xiàng)目可以先開(kāi)工建設(shè)，按并網(wǎng)先后順序納入年度規(guī)模指標(biāo),。
安徽省在2016年發(fā)布《關(guān)于完善“先建先得”分布式光伏電站建設(shè)管理的通知》,，明確提出“項(xiàng)目建成后，按照并網(wǎng)先后順序,，滾動(dòng)納入國(guó)家安排我省的年度建設(shè)規(guī)模,。”這使得當(dāng)?shù)卦诮ü夥?guī)模遠(yuǎn)超過(guò)年度指標(biāo),。2016年安徽新增裝機(jī)容量達(dá)到2.44GW,，而當(dāng)年指標(biāo)僅有0.5GW。
東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)者王立國(guó),、鞠蕾在“光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩根源與對(duì)策找尋”一文中認(rèn)為,，“光伏產(chǎn)業(yè)是被企業(yè)和地方政府推著走的，能源主管部門被迫接招,，沒(méi)有站在指導(dǎo)和調(diào)控的層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,�,！�
在現(xiàn)有能源管理體制中，國(guó)家發(fā)改委和能源局分別負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)節(jié)中的總量平衡和發(fā)展規(guī)劃,，建設(shè)環(huán)節(jié)的光伏電站審批權(quán)已經(jīng)下放至省級(jí)發(fā)改委,。這種監(jiān)管模式下，各部門協(xié)調(diào)能力并不強(qiáng),，而且中央層面與地方層面在步調(diào)上難以保持一致,。
消納問(wèn)題難解
作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)碳減排承諾，實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源消費(fèi)比重（15%）目標(biāo)的重要手段,，發(fā)展光伏發(fā)電仍將是未來(lái)中國(guó)的低碳戰(zhàn)略重點(diǎn),。但從可再生能源發(fā)展的角度來(lái)看，過(guò)分注重裝機(jī)規(guī)模也可能帶來(lái)很嚴(yán)重的副作用,。如果光伏發(fā)展不重視國(guó)家與地方政府之間的規(guī)劃銜接,，協(xié)調(diào)與電網(wǎng)、調(diào)峰電源,、消納市場(chǎng)的發(fā)展,，很容易陷入困境。
光照資源豐富的西北地區(qū)是中國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)最集中的地區(qū),，西北五省區(qū)的光伏發(fā)電裝機(jī)占全國(guó)的四成,。但該地區(qū)也是棄光率最為嚴(yán)峻的地區(qū)。
由于電源建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié),，當(dāng)?shù)叵{能力有限,，在電網(wǎng)規(guī)劃尚未落實(shí)的情況下，大規(guī)模光伏電站投產(chǎn)以后出現(xiàn)并網(wǎng)困難的問(wèn)題,。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,，2016年西北五省區(qū)（陜西、甘肅,、青海,、寧夏、新疆）平均棄光率高達(dá)19.81%,，相當(dāng)于近五分之一的光伏發(fā)電量被浪費(fèi),。
根據(jù)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）征求意見(jiàn)稿》，國(guó)家能源局提出,，到2020年要將全國(guó)棄光率降低到5%以下,。這項(xiàng)任務(wù)并不輕松。
國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司原司長(zhǎng)范必曾撰文指出,，由于太陽(yáng)能發(fā)電具有間歇性的特點(diǎn),，大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)給電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行增加了困難。即便通過(guò)特高壓線路將風(fēng)電、光電輸送到1000多公里以外的華東和華中地區(qū),，由于線損和變損,，使得電網(wǎng)購(gòu)買這些新能源電力極不經(jīng)濟(jì)。
受端省份出于保護(hù)省內(nèi)發(fā)電企業(yè)利益等考慮,，對(duì)于增加外來(lái)可再生能源電力空間也并不積極。
配額制缺位
固定電價(jià)政策只解決了可再生能源成本補(bǔ)償問(wèn)題,，并沒(méi)有解決可再生能源的市場(chǎng)需求,。而且可再生能源消納涉及電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè),、受端省份,，不同主體之間的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)�,？稍偕茉搭I(lǐng)域的頂層法律設(shè)計(jì)《可再生能源法》已于2006年正式實(shí)施,，但作為核心內(nèi)容的配額制至今缺位。
設(shè)計(jì)中的可再生能源配額制具有強(qiáng)制性,。它規(guī)定各省可再生能源電力消費(fèi)的比重指標(biāo),，并將這些指標(biāo)進(jìn)一步向承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體（如電網(wǎng)企業(yè)、配售電企業(yè)和大型終端用戶等）進(jìn)行分配,。而用戶則可通過(guò)購(gòu)買可再生能源電力證書（REC）作為其履行義務(wù)的證明,。
今年3月，國(guó)家能源局公布的《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》體現(xiàn)了上面這種思路,。
不過(guò)在今年“兩會(huì)”上,，政府工作報(bào)告中提出“大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)”，明確“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格,，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%,。”
在降電價(jià)的大背景下,，配額制的出臺(tái)和執(zhí)行充滿變數(shù),。林伯強(qiáng)認(rèn)為，配額制確實(shí)能夠解決棄光問(wèn)題,，但它實(shí)質(zhì)上等于漲電價(jià)�,，F(xiàn)在政府希望增加下游行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)漲電價(jià)會(huì)心存顧慮,。
任東明在《可再生能源配額制政策研究》中指出,，固定電價(jià)政策和配額制政策都面臨超出常規(guī)能源發(fā)電成本部分的分?jǐn)倖?wèn)題，一般來(lái)說(shuō),，高出的這部分成本以補(bǔ)貼形式由政府或電網(wǎng)公司直接支付,，最終還是要以電費(fèi)附加或稅收形式轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。
可再生能源消納問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是價(jià)格問(wèn)題,，林伯強(qiáng)對(duì)南方能源觀察表示,，發(fā)展清潔能源的成本是依靠電價(jià)上漲來(lái)解決的,，德國(guó)可再生能源的發(fā)展速度之所以慢下來(lái)，就是因?yàn)榻K端電價(jià)太貴,，大家不買單了,。
德國(guó)在2000年制定《可再生能源法》，計(jì)劃到2010年可再生電力將占全國(guó)電力供應(yīng)的12%,，2020年達(dá)到20%,。這一方案保證了光伏發(fā)電接入電網(wǎng)的權(quán)利，同時(shí)確定了固定電價(jià)制度,，通過(guò)收取可再生能源附加費(fèi)的形式對(duì)光伏發(fā)電的高成本進(jìn)行分?jǐn)�,。在這一方案中，可再生能源所增加的成本能夠通過(guò)電價(jià)轉(zhuǎn)嫁至終端消費(fèi)者,。
在政策驅(qū)動(dòng)下,，隨著光伏大規(guī)模并網(wǎng)，可再生能源附加費(fèi)不斷增加,，進(jìn)而導(dǎo)致終端電價(jià)持續(xù)上漲,。2000—2013 年，德國(guó)平均居民電價(jià)從13.64 歐分/ 千瓦時(shí)上升到29.19 歐分/ 千瓦時(shí),，同期企業(yè)用電價(jià)格從6.04 歐分/ 千瓦時(shí)上漲到14.87 歐分/ 千瓦時(shí),。
配額制并非是解決可再生能源消納問(wèn)題的完美良藥，政策成本問(wèn)題將是政策制定者不得不考慮的問(wèn)題,。
回歸市場(chǎng),？
國(guó)家能源局在解答“531新政”相關(guān)問(wèn)題時(shí)表示，“通知”將有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,，從依靠國(guó)家政策向更多依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變,，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步,，遏制企業(yè)非理性擴(kuò)張,，促進(jìn)行業(yè)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中。
在經(jīng)歷了初期的恐慌之后,，業(yè)內(nèi)對(duì)于光伏未來(lái)發(fā)展的態(tài)度也更趨于冷靜,。
“根據(jù)廣東的電價(jià)水平，在零補(bǔ)貼的情況下,，光伏組件價(jià)格降到2元/Wp以下,，珠三角地區(qū)就初步具備投資條件，我們預(yù)計(jì)年底晶硅組件價(jià)格能降到1.8—2元/Wp,，” 孫韻琳認(rèn)為,。
技術(shù)成本已經(jīng)不再成為光伏發(fā)展的主要制約因素，國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副司長(zhǎng)李創(chuàng)軍曾公開(kāi)表示，技術(shù)進(jìn)步使光伏發(fā)電成本以令人意想不到的速度降低：從2007年到2017年,，光伏發(fā)電度電成本累計(jì)下降了約90%,，光伏發(fā)電有望在二至三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。
行業(yè)內(nèi)甚至存在更為樂(lè)觀的估計(jì),。在“531”新政出臺(tái)前的四天,，通威集團(tuán)董事局主席劉漢元在第十二屆國(guó)際太陽(yáng)能光伏與智慧能源（上海）展覽會(huì)上表示，隨著技術(shù)的迭代和規(guī)模效應(yīng)的提升,，相信明后年,，全國(guó)大部分光伏上網(wǎng)電價(jià)就可實(shí)現(xiàn)與煤炭上網(wǎng)電價(jià)持平的狀態(tài)。
光伏發(fā)展一味求快求規(guī)模的時(shí)代可能已經(jīng)過(guò)去,。孟憲淦認(rèn)為，光伏發(fā)電“需要在全國(guó)電力一盤棋里找到自己的位置,�,！保ㄖ袊�(guó)粉體網(wǎng)編輯整理/茜茜）
